Viele Details sind noch nicht geklärt, weil es an den erforderlichen Ausführungsregelungen fehlt. Dies betrifft unter anderem die Carbon-Leakage-Verordnung, die die Bundesregierung nach langem Tauziehen Ende März beschlossen hat und der der Bundestag noch zustimmen muss. Aber auch andere Verordnungen fehlen noch. Anlass für einen Werkstattbericht.
Die Grundsätze des nationalen Emissionshandels
Von 2021 bis 2025 sieht das Gesetz einen jährlich steigenden Festpreis pro Tonne CO2 vor. Die Festlegung solcher Preise war von Anfang an Gegenstand politischer Diskussionen. Noch bevor der nationale Emissionshandel mit Beginn des Jahres 2021 startete, wurden die gesetzlichen Festpreise im BEHG durch Gesetzesänderung im Jahr 2020 verschärft. Ab 2026 werden die CO2-Zertifikate im Wege der Auktion versteigert, wobei für einen Übergangszeitraum noch ein Preiskorridor mit Mindest- und Maximalpreis vorgesehen ist.
Grundsätzlich unterliegen alle Brennstoffe, die auch vom Energiesteuergesetz erfasst sind, dem nationalen Emissionshandel. Für die Jahre 2021 und 2022 sind die Berichts- und die Abgabepflicht jedoch zunächst auf das Inverkehrbringen von Ottokraftstoffen, Diesel, Erdgas und Heizöl beschränkt.
Ein signifikanter Unterschied zum europäischen Emissionshandel ist, dass das nationale Emissionshandelssystem einen „Upstream“-Ansatz verfolgt: Verpflichtet, Zertifikate zu kaufen und abzugeben, sind nicht die Verbraucher der Brennstoffe, sondern diejenigen Unternehmen, die fossile Brennstoffe in Verkehr bringen oder liefern. Weiterhin zum Kauf von Zertifikaten verpflichtet sind Erdgaslieferanten auf der letzten Handelsstufe, die das Erdgas dem verbrauchenden Unternehmen oder dem Letztverbraucher liefern. Bei Mineralölprodukten sind die Inverkehrbringer auf der ersten Handelsstufe zum Kauf verpflichtet und damit die Produzenten oder Importeure. Nach Schätzung der Bundesregierung werden insgesamt etwa 4.000 Unternehmen am nationalen Emissionshandel in Deutschland teilnehmen.
Weiterer Ausgestaltungsbedarf
Auch wenn damit die Grundlagen feststehen, ist doch vieles derzeit noch unklar. Denn das BEHG enthält – und dies ist durchaus bemerkenswert – stolze 13 Verordnungsermächtigungen. Allein diese Zahl lässt erahnen, dass es nicht nur unwichtige technische Details sind, die ihrer Ausgestaltung im Verordnungswege harren. Das wirft Fragen nach der Praxistauglichkeit und dem Sinn einer derart überbordenden Regulierungsbürokratie auf. Jedenfalls dürfte das Gesetz so kaum praktisch umsetzbar sein – oder zumindest nicht so, wie es eigentlich sein sollte.
Das Problem ist zudem, dass die Verordnungen zum großen Teil noch auf sich warten lassen – und um ihre Inhalte gerungen wird. Pünktlich noch vor dem Jahreswechsel waren lediglich zwei Ausführungsverordnungen in Kraft getreten, die nur einen kleinen Teil dessen regeln, was in den Ermächtigungen vorgesehen ist.
Die Brennstoffemissionshandelsverordnung (BEHV) ist die zentrale Durchführungsverordnung zur Umsetzung der zahlreichen Verordnungsermächtigungen im BEHG. Derzeit enthält die BEHV lediglich Regelungen zum Verkauf der Emissionszertifikate und zum nationalen Emissionshandelsregister. Die Emissionsberichterstattungsverordnung 2022 (EBeV 2022) legt die Regelungen zur Überwachung, Ermittlung und Berichterstattung in der Anfangsphase 2021 und 2022 fest. Zentral ist die Festlegung der Emissionsfaktoren, die für die in Verkehr gebrachten Brennstoffe anzusetzen sind und die letztlich über die Höhe der Abgabepflicht bestimmen.
Für Industrieanlagen, die bereits am Europäischen Emissionshandel teilnehmen und mit Erdgas betrieben werden, besonders relevant ist die Regelung des Verfahrens zur Vermeidung einer doppelten CO2-Preisbelastung. Der verpflichtete Erdgaslieferant erhält die Möglichkeit, die Erdgasmengen, die an solche Anlagen geliefert worden sind, von den zu berichtenden Brennstoffemissionen abzuziehen. Die Lieferung und der Verbrauch der Anlage müssen durch den Lieferanten und das belieferte Unternehmen nach den Vorgaben der Verordnung nachgewiesen werden.