5 Minuten Lesezeit 3 September 2021
Landschaft mit Bergen und See

EuGH: Systemwechsel im deutschen Energieregulierungsrecht

Autoren
Robin Klahm

Senior Associate | Rechtsanwalt | Ernst & Young Law GmbH | Deutschland

Robin Klahm ist Rechtsanwalt und Standortleiter bei EY Law und im Fachbereich Energierecht tätig.

Christoph Fabritius

Partner | Infrastructure Markets Leader Tax & Law | Rechtsanwalt | Ernst & Young Law GmbH | Deutschland

Leidenschaftlicher Prozessanwalt und Berater. Begeisterter Düsseldorfer, wo er mit der Familie lebt. Liebt auch die Ruhe, beim Snowboarden, Segeln und Golfen.

5 Minuten Lesezeit 3 September 2021

Gerichtliche Kontrolldichte wird strenger werden müssen

Die Europäische Kommission hat am 19. Juli 2018 gegen die Bundesrepublik Deutschland eine Klage beim EuGH wegen der fehlerhaften Umsetzung der Regelungen des Dritten Energiebinnenmarktpaketes eingereicht. Die Europäische Kommission vertrat die Auffassung, dass detaillierte und abschließende Vorgaben des Verordnungsgebers nicht mit den höherrangigen Vorgaben der Erdgasbinnenmarkt-Richtlinie 2009/73/EG und der Elektrizitätsbinnenmarkt-Richtlinie 2009/72/EG vereinbar sind. Die Europäische Kommission wendet sich dabei direkt gegen die Verordnungsermächtigung des § 24 Abs. 1 EnWG, weil diese Verordnungsermächtigung dem Verordnungsgeber erlaubt, detaillierte methodische Bestimmungen den Regulierungsbehörden verbindlich vorzugeben. Nach Auffassung der Kommission stellen die aufgrund von § 24 Abs. 1 Nr. 1 EnWG erlassenen nationalen Rechtsverordnungen zu detaillierten Anweisungen an die Regulierungsbehörde dar. Die Europäische Kommission sieht in dieser Form der normativen Regulierung zum einen einen Verstoß gegen die ausschließliche Zuständigkeit der Regulierungsbehörden für die Festlegung der Methoden und Tarife zur Bestimmung der Netzentgelte, vgl. z.B. Art. 41 Abs. 6 Erdgasbinnenmarktrichtlinie-Richtlinie, und zum anderen gefährde – so die Europäische Kommission – die normative Regulierung die vom europäischen Rechtsrahmen postulierte Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde, vgl. z.B. Art. 39 Abs. 4 und Abs. 5 Erdgasbinnenmarktrichtlinie-Richtlinie. Der Generalanwalt des EuGH ist mit seinen Schlussanträgen vom 14. Januar 2021 der Argumentation der Europäischen Kommission gefolgt und hat dem EuGH empfohlen, der Klage der Kommission vollumfänglich stattzugeben.

Entscheidung des EuGH

Der EuGH folgt der Ansicht der Europäischen Kommission und des Generalanwaltes, dass Art. 37 Abs. 6 Buchst. a und b der Elektrizitätsbinnenmarkt-Richtlinie 2009/72/EG und Art. 41 Abs. 6 Buchst. a und b der Erdgasbinnenmarkt-Richtlinie 2009/73/EG ausschließliche Zuständigkeiten für die Regulierungsbehörde enthalten, die nicht auf die Bundesregierung als Verordnungsgeber übertragen werden können. Der Gerichtshof verweist dazu auf seine bereits ergangene Rechtsprechung, insbesondere in der Rechtssache Kommission gegen Belgien (vgl. EuGH, Urteil vom 29. Oktober 2009, Az.: C-474/08). Insoweit habe der Gerichtshof im Wege der Auslegung zur Vorgängerregelung (Art. 23 Abs. 2 der Richtlinie 2003/54) bereits entschieden, dass die Zuweisung der Zuständigkeit für die Festlegung wichtiger, die Festsetzung der Tarife betreffender Gesichtspunkte an eine andere Behörde als die Regulierungsbehörde nicht im Einklang mit dem Unionsrecht steht, da eine solche Zuweisung den Umfang der den Regulierungsbehörden vorbehaltenen Zuständigkeiten reduziert. Im Übrigen verweist der EuGH auf Art. 35 Abs. 4 Buchst. a und Abs. 5 Buchst. a der Elektrizitätsbinnenmarkt-Richtlinie 2009/72/EG sowie Art. 39 Abs. 4 Buchst. a und Abs. 5 Buchst. a der Erdgasbinnenmarkt-Richtlinie 2009/73/EG. Nach diesen Normen üben die nationalen Regulierungsbehörden ihre Zuständigkeit unabhängig von politischen Stellen aus. Der EuGH schlussfolgert sodann, dass § 24 Abs. 1 EnWG beide Vorgaben der Richtlinien verletzte, weil die Regulierungsbehörde die Methoden und Tarife nicht selbständig festlegen kann. Wie der Generalanwalt in seinem Schlussantrag ausgeführt habe, könne die Unabhängigkeit, die ausschließlich der nationalen Regulierungsbehörde durch Art. 37 Elektrizitätsbinnenmarkt-Richtlinie 2009/72/EG und Art. 41 Erdgasbinnenmarkt-Richtlinie 2009/73 Aufgaben und Befugnisse verleihe, nicht durch Rechtsakte der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats auf der Grundlage von § 24 EnWG erlassenen Rechtsverordnungen beschränkt werden. Dies soll insbesondere nicht nur gegenüber dem Verordnungsgeber, sondern auch gegenüber dem Gesetzgeber gelten. Dieser Rechtsauslegung stehe weder das Demokratieprinzip noch die Verfahrensautonomie entgegen. Insbesondere stellt der EuGH – wie der Generalanwalt – darauf ab, dass die Vorgaben in den Richtlinien für die Regulierung der Netzentgelte konkret genug seien (EuGH, Urteil vom 2. September 2021, Rechtssache C-718/18).

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Ausblick

Die Tragweite der Entscheidung des EuGH ist offenkundig, weil die Europarechtswidrigkeit des § 24 Abs. 1 EnWG gleich mehrere nationale Verordnungen tangiert. Die normative Regulierung ist seit Einführung der Regulierung ein wesentlicher Baustein des nationalen Regulierungssystems der Bundesrepublik Deutschland. Die Entscheidung des EuGH stellt daher einen fundamentalen Eingriff in das nationale Regulierungssystem dar. Die detaillierten nationalen Verordnungen haben nach der EuGH-Entscheidung keinen Bestand. Der Gesetzgeber wird daher die bestehenden Regelungen in diesem Detailierungsgrad nicht halten können, um einen richtlinienkonformen Zustand herzustellen. Insbesondere dürfte eine „Hochzonung“ der Verordnungsregelungen in das EnWG nicht zulässig sein, weil der EuGH auch die Unabhängigkeit gegenüber dem nationalen Gesetzgeber (und nicht nur der Bundesregierung) betont.

In der Zukunft wird der Fokus nun mehr auf einer administrativen Regulierung liegen, weil die Regulierungsbehörden die Methoden und Tarife selbst festlegen müssen, was in Anbetracht der mit den jüngsten Beschlüssen des BGH (vgl. u.A. BGH, Beschluss vom 26. Januar 2021, Az. EnVR 7/20, genereller sektoraler Produktivitätsfaktor) etablierten deutlich reduzierten Kontrolldichte der Gerichte von regulierungsbehördlichen Entscheidungen bedenklich ist. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinen jüngsten Beschlüssen vom 29. Juli 2021 die Chance verpasst, den verfassungsrechtlich notwendigen Grenzen des Regulierungsermessens erste Konturen zu verleihen (BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2021, u.A. Az. 1 BvR 1588/20, Eigenkapitalzinsätze), indem es sich zur zentralen Rüge, der Verletzung des Gebots auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz, schlicht enthalten hat. Die Ausführungen des EuGH zum Ermessen indizieren, dass das Unionsrecht, insbesondere die Unabhängigkeitsvorgabe, nicht fordern, dass die Beschwerdegerichte ihre Kontrolldichte so stark reduzieren. Der EuGH betont, dass die Mitgliedstaaten nach den Rechtsweggarantien der Binnenmarktrichtlinien nicht nur sicherzustellen haben, dass auf nationaler Ebene geeignete Verfahren bestehen, die einer betroffenen Partei das Recht geben, gegen eine Entscheidung der nationalen Regulierungsbehörde bei einer von den beteiligten Parteien und Regierungen unabhängigen Stelle Beschwerde einzulegen. Nach dem EuGH leitet sich ein solches Erfordernis aus dem Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes ab, der ein allgemeiner, in Art. 47 der Charta verankerter Grundsatz des Unionsrechts sei. Auch die Ausführungen zur Meroni-Rechtsprechung des EuGH deuten darauf hin, dass eine starke Reduzierung der Kontrolldichte kein Erfordernis des Unionsrechtes ist. Der EuGH betont insoweit, dass der Regulierungsbehörde gerade kein politisches Ermessen zukommt, sondern die der Regulierungsbehörde „vorbehaltenen Zuständigkeiten in den Bereich der Durchführung, und zwar auf der Grundlage einer technisch-fachlichen Beurteilung der Wirklichkeit“ fallen. Der EuGH sieht dabei gerade durch die Vorgaben des Unionsrechtes eine wirksame Einschränkung des Ermessens der Regulierungsbehörde. Denn es sei zulässig, genau umgrenzte Ausführungsbefugnisse auf eine Behörde zu übertragen, deren Ausübung einer strengen Kontrolle im Hinblick auf die Beachtung objektiver Tatbestandsmerkmale unterliegt.

Fazit

Der EuGH hat entschieden, dass die Bundesrepublik Deutschland mit der Verordnungsermächtigung des § 24 EnWG für eine detaillierte normative Regulierung gegen die Vorgaben der Erdgasbinnenmarkt-Richtlinie und der Elektrizitätsbinnenmarkt-Richtlinie verstoßen hat. Nach dem Urteil aus Luxemburg müssen die Regulierungsbehörden vom Gesetz- und Verordnungsgeber unabhängiger agieren und die Methoden und Tarife für die Netzentgeltregulierung selbständig festlegen. Das Urteil wirft die naheliegende Frage auf, ob damit gleichzeitig nicht wieder eine stärkere gerichtliche Kontrolle der Regulierungsentscheidungen etabliert werden muss.

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Robin Klahm

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Robin Klahm ist Rechtsanwalt und Standortleiter bei EY Law und im Fachbereich Energierecht tätig.

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